Bundesrat macht den Weg für das Verbandssanktionengesetz frei

24.09.2020 - Der Bundesrat hat in seiner Sitzung vom 18.09.2020 eine im Wesentlichen zustimmende Stellungnahme zu dem Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der Integrität in der Wirtschaft, der auch das geplante Verbandssanktionengesetz enthält, beschlossen.

Damit ist er der Beschlussempfehlung des Rechts- und des Wirtschaftsausschusses vom 08.09.2020, die dem Bundesrat mit deutlichen Worten empfohlen hatten, den Gesetzentwurf insgesamt abzulehnen, nicht gefolgt.

Erhebliche Bedenken der Ausschüsse

Der federführende Rechtsausschuss und der Wirtschaftsausschuss hatten in der Ausschussempfehlung vom 08.09.2020 (BR-Drs. 440/1/20) dem Bundesrat empfohlen, den Gesetzentwurf insgesamt abzulehnen.

Die Empfehlung des Rechts- und des Wirtschaftsausschusses zur Generalablehnung des Entwurfs des Verbandssanktionengesetzes erfolgte insbesondere aufgrund erheblicher Zweifel an der praktischen Umsetzbarkeit des Gesetzes. Nach Auffassung der beiden Ausschüsse genüge der Entwurf des Verbandssanktionengesetzes den Anforderungen an ein effektives und für die Verfolgungsbehörden handhabbares Unternehmenssanktionsrecht nicht. Die beiden Ausschüsse befürchteten vielmehr eine „massive Überlastung der Staatsanwaltschaften und Gerichte und […] eine Blockade der knappen Ressourcen der Justiz“ aufgrund der Einführung des Legalitätsprinzips (§ 3 Abs. 1 VerSanG-E), der durch eine rechtstaatlich bedenkliche Möglichkeit zur Privatisierung der Ermittlungen im Sanktionsverfahren begegnet werden solle (§ 17 VerSanG-E). Hierbei handele es sich um einen „Tabubruch“ im Hinblick auf die dem hoheitlichen Handeln zuzuordnende Strafverfolgung durch die Staatsanwaltschaften.

Neben der Generalablehnung enthielt die Ausschussempfehlung – hilfsweise – insgesamt 27 weitere Ziffern mit Prüfungs- und Änderungsvorschlägen zu spezifischen Regelungen des Entwurfs, etwa zur Frage der Verhältnismäßigkeit der vorgesehenen Sanktionen bei kleineren oder mittleren Unternehmen, der Abkehr vom Legalitätsprinzip zugunsten eines eingeschränkten Opportunitätsermessens, der Begrenzung der Haftung des Verbandes bei Organisationsmängeln auf objektiv und subjektiv pflichtwidriges, d.h. schuldhaftes Handeln der Leitungsperson oder etwa der Streichung des § 14 VerSanG-E, der eine öffentliche Bekanntmachung der Verurteilung des Verbandes vorsieht.

Massive Kritik aus Nordrhein-Westfalen

Ungeachtet der im Vorfeld der Sitzung des Bundesrats am 18.09.2020 auch öffentlich geäußerten, teils massive Kritik aus einzelnen Bundesländern, ist eine „Generalabrechnung“ mit dem Gesetzentwurf im Plenum des Bundesrats ausgeblieben. Einzig der nordrhein-westfälische Justizminister Peter Biesenbach hat vorgreiflich der Abstimmung das Wort ergriffen und für eine Ablehnung des Entwurfes geworben (Link zur Rede). Der vorliegende Gesetzentwurf, den die Bundesregierung „im Hau-Ruck-Verfahren durchzupeitschen versucht, [sei] zur Erreichung seiner hehren Ziele vollkommen ungeeignet“. Der Entwurf sei durch die Bundesregierung „am grünen Tisch“ erstellt worden, ohne die in der Justiz bestehenden Bedenken auch nur zur Kenntnis zu nehmen.

Der Entwurf sei nicht nur untauglich, sondern schädlich. Einerseits führe die Einführung des Legalitätsprinzips dazu, dass die Staatsanwaltschaften gezwungen würden, eine Vielzahl dysfunktionaler Verfahren einzuleiten, „die am Ende ausgehen wie das Hornberger Schießen“.

Ein Verfolgungszwang dürfte daher allenfalls bei erheblichen Wirtschaftsstraftaten, gravierenden Versäumnissen der Unternehmensleitung und auch nur dann eingeführt werden, wenn der Schwerpunkt etwaiger Verfehlungen nicht in dem Bereich individueller Verantwortung liege. Andererseits sei die beabsichtigte „Privatisierung der Ermittlungen“ nicht nur rechtsstaatlich bedenklich, sondern zwinge die Unternehmensleitung auch dazu, zu einem gesellschaftsrechtlich unvertretbar frühen Zeitpunkt darüber zu entscheiden, ob eine verbandsinterne Untersuchung im Einvernehmen mit der Staatsanwaltschaft durchgeführt werden solle: „Geschäftsleiter haben bei unternehmerischen Entscheidungen auf der Grundlage angemessener Informationen zu entscheiden. Ob Kooperation oder engagierte Verteidigung dem Unternehmen besser dient, kann eine sehr heikle Frage sein. Trifft ein Geschäftsleiter die Entscheidung auf mangelhafter Informationsgrundlage gefährdet er damit sogar seinen eigenen Haftungsschutz.“ Eine Ausgliederung der Ermittlungen auf vom Unternehmen beauftrage Rechtsanwälte widerspreche zudem der Pflicht der Strafverfolgungsbehörden zur Erforschung der materiellen Wahrheit, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht der Disposition des Gesetzgebers unterliege.

Stellungnahme des Bundesrats

Der Bundesrat hat in seiner Sitzung vom 18.09.2020 über die einzelnen Ziffern der Ausschussempfehlung getrennt abgestimmt. Für die durch den Rechts- und Wirtschaftsausschuss empfohlene Generalablehnung des Entwurfs hat sich im Plenum nicht die erforderliche absolute Mehrheit gefunden. Auch weitere, wesentliche Kritikpunkte aus der Ausschussempfehlung haben keine Mehrheit im Plenum gefunden:

  • Keine Mehrheit hat die Empfehlung zur Streichung des Legalitätsprinzips in § 3 Abs. 1 VerSanG-E gefunden. Stattdessen soll lediglich – der Ausschussempfehlung (dort Ziff. 18) folgend – im weiteren Gesetzgebungsverfahren der verfahrensrechtliche Teil des Verbandssanktionengesetzes grundsätzlich mit dem Ziel überarbeitet werden, das Sanktionsverfahren effektiver und weniger missbrauchsanfällig auszugestalten und hierdurch insbesondere einer drohenden Überlastung der Justiz vorzubeugen (Ziff. 9 der Stellungnahme).
  • Der Vorschlag der beiden Ausschüsse zur Prüfung einer möglichen Reduzierung des erhöhten Sanktionsrahmens i.H.v. bis zu 10 Prozent des weltweiten Konzernumsatzes in § 9 Abs. 2 VerSanG-E hat zwar keine Mehrheit gefunden, allerdings ist der Bundesrat der Ausschussempfehlung zur Streichung des § 14 VerSanG-E, der eine öffentliche Bekanntmachung der Verurteilung des Verbandes vorsieht, gefolgt (Ziff. 8 der Stellungnahme).
  • Keine Mehrheit hat auch die Empfehlung zur Streichung der Regelung in § 17 Abs. 1 Nr. 3 VerSanG-E gefunden, sodass die „ununterbrochene und uneingeschränkte“ und uneingeschränkte Zusammenarbeit mit den Verfolgungsbehörden als Voraussetzung für die Inanspruchnahme einer Sanktionsmilderung bestehen bleiben soll.

Ausweislich der verabschiedeten Stellungnahme des Bundesrates (BR-Drs. 440/20) sieht dieser damit (lediglich) Änderungsbedarf u.a. bei den folgenden Punkten:

  • Der Ausschussempfehlung folgend, soll geprüft werden, inwieweit die vorgesehenen Verbandsverantwortlichkeiten und Sanktionen für kleinere und mittlere Unternehmen verhältnismäßig ausgestaltet sind (Ziff. 1 der Stellungnahme).
  • Ebenfalls gefolgt ist der Bundesrat dem Vorschlag der beiden Ausschüsse zur Begrenzung der Haftung des Verbandes bei Organisationsmängeln (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 VerSanG-E) auf objektiv und subjektiv pflichtwidriges, d.h. schuldhaftes Handeln der Leitungsperson (Ziff. 4 der Stellungnahme).
  • Schließlich ist der Bundesrat der Empfehlung der Ausschüsse (dort Ziff. 28) gefolgt, die Übergangsfrist bis zum Inkrafttreten des Gesetzes von zwei auf drei Jahre zu verlängern (Ziff. 17 der Stellungnahme).

Weg frei für ein Unternehmensstrafrecht in Deutschland

Die nunmehr durch den Bundesrat verabschiedete Stellungnahme, die den Entwurf des Verbandssanktionengesetzes in seinem Kern unberührt lässt und lediglich moderaten Änderungsbedarf anmeldet, dürfte den Weg für eine Verabschiedung des Gesetzes noch in dieser Legislaturperiode frei gemacht haben. Es ist beabsichtigt, den Entwurf zeitnah nach der Sommerpause in die Beratung im Deutschen Bundestag zu geben. Ob im Rahmen des weiteren parlamentarischen Verfahrens noch substantielle Bedenken vonseiten der Koalitionsfraktionen geltend gemacht werden, darf vor dem Hintergrund der bestehenden Regelungen im Koalitionsvertrag und dem anstehenden Bundestagswahlkampf bezweifelt werden.

Links

  • Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 07.08.2020 (Link)
  • Ausschussempfehlungen an den Bundesrat vom 08.09.2020 (Link)
  • Rede Justizminister Biesenbach vom 18.09.2020 (Link)
  • Stellungnahme des Bundesrats vom 18.09.2020 (Link)