Die Europäische Staatsanwaltschaft nimmt ihre Arbeit auf

14.06.2021 - Zum 01.06.2021 hat die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA) mit Sitz in Luxemburg ihre Arbeit aufgenommen. Erste Europäische Generalstaatsanwältin und damit Leiterin der EUStA ist Laura Kövesi, die ehemalige Leiterin der rumänischen Antikorruptionsbehörde DNA.

A. Allgemeines

Die Europäische Staatsanwaltschaft als supranationale Behörde mit grenzüberschreitenden Ermittlungsbefugnissen ist zuständig für die strafrechtliche Ermittlung und Verfolgung sowie die Anklageerhebung im Falle von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Union. Hierzu führt die EUStA (ggf. auch grenzüberschreitende) Ermittlungen, ergreift Strafverfolgungsmaßnahmen und nimmt vor den zuständigen Gerichten der Mitgliedstaaten die Aufgaben der Staatsanwaltschaft wahr, bis das Verfahren endgültig abgeschlossen ist.

Die EUStA soll sich in das Netz bereits vorhandener europäischer Behörden einfügen und eng mit Europol, Eurojust und OLAF sowie mit den nationalen Strafverfolgungsbehörden zusammenarbeiten. Ein Vorteil der EUStA soll ihre Unabhängigkeit von EU-Mitgliedsstaaten oder -Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union sein.

B. Rechtsgrundlagen

Die EUStA wird rechtlich auf der Grundlage der Verordnung (EU) 2017/1939 des Rates vom 12. Oktober 2017(Abl. 2017 L 283/1) zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA-VO) tätig. Zur nationalen Umsetzung dieser Verordnung hat der Deutsche Bundestag das Gesetz zur Ausführung der EU-Verordnung zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (Europäische-Staatsanwaltschaft-Gesetz - EUStAG) erlassen. Zuvor hatte er bereits 2019 das Gesetz zur Stärkung des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Union (EU-Finanzschutzstärkungsgesetz - EUFinSchStG) erlassen, in dem sich Regelungen für Strafbarkeiten im Hinblick auf gegen die Finanzinteressen der Union gerichtete Handlungen finden.

C. Zuständigkeit

I. Sachliche Zuständigkeit

Aufgabe der EUStA ist in sachlicher Hinsicht die strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung sowie Anklageerhebung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Union, die in der sog. PIF-Richtlinie (EU) 2017/1271 vorgesehen und in den Art. 22ff. der EUStA-VO bestimmt sind, Art. 4 EUStA-VO. Hierzu führt die EUStA eigene Ermittlungen, ergreift Strafverfolgungsmaßnahmen und nimmt vor den zuständigen Gerichten der Mitgliedstaaten die Aufgaben der Staatsanwaltschaft wahr, bis das Verfahren endgültig abgeschlossen ist.

Finanzielle Interessen der Union“ in diesem Sinn sind sämtliche Einnahmen, Ausgaben und Vermögenswerte, die vom Haushaltsplan der Union oder von den Haushaltsplänen der nach den Verträgen geschaffenen Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen oder von den von diesen verwalteten und überwachten Haushaltsplänen erfasst, von ihnen erworben oder ihnen geschuldet werden; Art. 2 Nr. 3 EUStA-VO.

Art. 22 EUStA-VO enthält einen Katalog von Delikten, für deren Verfolgung nunmehr die EUStA zuständig ist. Die EUStA ist in Deutschland beispielsweise zuständig für die Strafverfolgung in Fällen der Bestechung und Bestechlichkeit EU-Bediensteter zu Lasten des EU-Haushaltes, des EU-Subventionsbetrugs oder schwerer gegen das gemeinsame Mehrwertsteuersystem der Europäischen Union gerichteter Mehrwertsteuerstraftaten nach § 370 AO, wenn die vorsätzlichen Handlungen oder Unterlassungen nach dieser Bestimmung mit dem Hoheitsgebiet von zwei oder mehr Mitgliedstaaten verbunden sind und einen Gesamtschaden von mindestens 10 Mio. EUR umfassen..

Art. 25 EUStA-VO regelt Ausnahmen., in denen die EUStA ihre Zuständigkeit nach Art. 22 EUStA-VO nicht ausübt, so z.B. grundsätzlich bei einem Schaden unter 10.000 Euro, Art. 25 Abs. 2 EUStA-VO.

Die Strafverfolgungstätigkeit der EUStA wird ausschließlich im gesetzlich festgelegten Interesse der EU ausgeübt. Weisungen von Personen außerhalb der EUStA, von Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union dürfen bei der Erfüllung der Pflichten nach der EUStA-VO weder eingeholt noch entgegengenommen werden, Art. 6 Abs. 1 EUStA-VO.

Gleichzeitig dürfen Delegierte Europäische Staatsanwälte aber auch Aufgaben als nationale Staatsanwälte wahrnehmen, soweit sie dadurch nicht daran gehindert sind, ihren Pflichten nach der EUStA-VO nachzukommen, Art. 13 Abs. 3 EUStA-VO. Sollte sich diesbezüglich ein Konflikt ergeben, weil ein Delegierter Europäischer Staatsanwalt in dieser Eigenschaft eine Weisung erhält, deren Ausführung nach nationalem Recht rechtswidrige Maßnahmen erfordert, soll dieser Konflikt durch eine Überprüfung durch den Europäischen Generalstaatsanwalt gelöst werden (Erwägungsgrund 34 EUStA-VO).

Im Falle einer Anklageerhebung durch die EUStA sind für die Durchführung der gerichtlichen Verfahren weiterhin die nationalen Strafgerichte zuständig.

II. Ausübung der Zuständigkeit

Die EUStA übt ihre Zuständigkeit entweder durch Einleitung eines Ermittlungsverfahrens oder durch die Entscheidung, ein ihr nach Art. 27 EUStA-VO zustehendes Evokationsrecht wahrzunehmen, aus (Art. 25 Abs. 1 EUStA-VO). Entscheidet die EUStA, ihre Zuständigkeit wahrzunehmen, dürfen die zuständigen nationalen Behörden ihre eigene Zuständigkeit in Bezug auf dieselbe strafbare Handlung nicht weiter ausüben.

Bei Straftaten, durch die ein Schaden von weniger als 10.000 EUR eingetreten oder zu erwarten ist, übt die EUStA ihre Zuständigkeit grundsätzlich nicht aus bzw. verweist das Verfahren an die nationalen Strafverfolgungsbehörden (Art. 25 Abs. 2, 34 Abs. 2 EUStA-VO).

D. Aufbau

Die EUStA handelt als einheitliche Behörde mit dezentralem Aufbau und gliedert sich in eine zentrale und eine dezentrale Ebene, Art. 8 Abs. 1, 2 EUStA-VO.

1. Zentrale Ebene

Auf zentraler Ebene sind am Behördenstandort in Luxemburg u.a. der Europäische Generalstaatsanwalt, die Ständigen Kammern und als Europäische Staatsanwälte jeweils ein Mitglied der Staatsanwaltschaften der teilnehmenden Mitgliedsstaaten tätig (Erwägungsgrund 21 EUStA-VO). Aus Deutschland wurde Staatsanwalt Andrés Ritter als stellvertretender Europäischer Generalstaatsanwalt nach Luxemburg entsandt.

Grundsätzlich sollen die Europäischen Staatsanwälte im Auftrag der zuständigen Ständigen Kammer die Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen beaufsichtigen, für die die Delegierten Europäischen Staatsanwälte in ihrem Herkunftsmitgliedstaat zuständig sind (Erwägungsgrund 28 EUStA-VO). Sie sollen als Verbindungsstelle zwischen der zentralen Dienststelle und der dezentralen Ebene in ihren Mitgliedstaaten fungieren und so die Funktionsweise der EUStA als einer einheitlichen Dienststelle erleichtern (Erwägungsgrund 28 EUStA-VO). Der Aufsicht führende Europäische Staatsanwalt soll außerdem prüfen, ob alle Weisungen im Einklang mit dem nationalen Recht stehen, und die Ständige Kammer darüber unterrichten, falls dies nicht der Fall sein sollte (Erwägungsgrund 28 EUStA-VO).

Die Ständigen Kammern haben die Aufgabe der Überwachung und Leitung der Ermittlungen, entscheiden z.B. über die Anklageerhebung und sind mit einem Vorsitzenden und zwei weiteren ständigen Mitgliedern besetzt (Art. 10 EUStA-VO).

2. Dezentrale Ebene

Zusätzlich sollen auf dezentraler Ebene in den Mitgliedsstaaten jeweils mindestens zwei Delegierte Europäische Staatsanwälte der europäischen Gemeinschaftseinrichtung zuarbeiten (Erwägungsgrund 21 EUStA-VO). Sie sollen während ihrer Amtszeit Mitglieder der Staatsanwaltschaft ihres Mitgliedstaats sein und von ihren Mitgliedstaaten sollten ihnen zumindest die gleichen Befugnisse wie nationalen Staatsanwälten zuerkannt werden (Erwägungsgrund 32, 33 EUStA-VO). In Deutschland sind Delegierte Europäische Staatsanwälte z.B. in Berlin, Frankfurt, Hamburg, Köln und München eingesetzt. Sie sollen unter der Weisung der Dienststelle in Luxemburg die Ermittlungstätigkeit ausüben und Anklage erheben (Erwägungsgrund 30 EUStA-VO).

 E. Ablauf der Ermittlungen

Nach Art. 24 Abs. 1 EUStA-VO melden die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union und die nach anwendbarem nationalem Recht zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten der EUStA unverzüglich jegliche Straftaten, für die sie ihre Zuständigkeit ausüben könnte.

Die nationalen Behörden haben hierbei sicherzustellen, dass die EUStA ihr Evokationsrecht ausüben kann, indem diese gem. Art. 24 Abs. 2 EUStA-VO verpflichtet sind, die EUStA zu unterrichten, wenn eine Justiz- oder Strafverfolgungsbehörde eines Mitgliedstaats ein Ermittlungsverfahren wegen einer Straftat einleitet, für die die EUStA gemäß Art. 22 und Art. 25 Abs. 2, 3 EUStA-VO ihre Zuständigkeit ausüben könnte, oder die zuständige Justiz- oder Strafverfolgungsbehörde eines Mitgliedstaats nach der Einleitung eines Ermittlungsverfahrens den Eindruck gewinnt, dass ein Ermittlungsverfahren eine solche Straftat betrifft.

Ein Ermittlungsverfahren der EUStA wird gem. Art. 26 Abs. 4 EUStA-VO in der Regel von einem Delegierten Europäischen Staatsanwalt aus dem Mitgliedstaat eingeleitet und bearbeitet, in dem der Schwerpunkt der strafbaren Handlung liegt, oder, falls mehrere miteinander verbundene Straftaten innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der EUStA begangen wurden, aus dem Mitgliedstaat, in dem der Großteil der Straftaten begangen wurde.

Es ist aber auch möglich, dass ein Delegierter Europäischer Staatsanwalt eines anderen Mitgliedstaats, der Gerichtsbarkeit für den Fall hat, ein Ermittlungsverfahren einleitet oder von der zuständigen Ständigen Kammer zur Einleitung eines Ermittlungsverfahrens angewiesen wird, wenn eine Abweichung nach den Kriterien des Art. 26 Abs. 4 EUStA-VO „gebührend begründet“ ist. Dadurch besteht ein gewisser Spielraum, einen bestimmten Ermittlungsstandort und damit auch ein bestimmtes Verfahrensrecht anzusteuern.

Die Delegierten Europäischen Staatsanwälte haben gem. Art. 13 Abs. 1 EUStA-VO in ihrem Mitgliedsstaat in Bezug auf Ermittlungen, Strafverfolgungsmaßnahmen und Anklageerhebung die gleichen Befugnisse wie nationale Staatsanwälte. In Deutschland sind sie im gesamten Bundesgebiet zuständig, § 143 Abs. 6 GVG. Sie können die Ermittlungsmaßnahmen und andere Maßnahmen entweder selbst treffen oder die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats dazu anweisen, Art. 28 Abs. 1 EUStA-VO.

Nach Art. 5 Abs. 3 EUStA-VO unterliegen die Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen der EUStA-VO, die insoweit ein eigenes Verfahrensrecht enthält. Soweit Verfahrensfragen in der Verordnung nicht geregelt sind, gilt ausweislich Art. 5 Abs. 3 EUStA-VO sowie des deutschen Ausführungsgesetzes, des EUStAG, subsidiär nationales Recht

Für Fälle, in denen die Straftat, wegen der ermittelt wird, im Höchstmaß mit einer Freiheitsstrafe von mindestens vier Jahren bedroht ist, müssen die Mitgliedsstaaten sicherstellen, dass den Delegierten Europäischen Staatsanwälten Befugnisse für die Anordnung oder Beantragung von den in Art. 30 EUStA-VO genannten Maßnahmen zustehen. Dazu gehören im jeweils in Art. 30 Abs. 1 EUStA-VO festgelegten Umfang u.a. Durchsuchungen, Maßnahmen zur Sicherung von Vermögenswerten und die Überwachung der elektronischen Kommunikation. Zusätzlich können sie in ihrem Mitgliedsstaat andere Maßnahmen, die der Staatsanwaltschaft nach nationalem Recht in vergleichbaren Fällen zustehen, beantragen oder anzuordnen, Art. 30 Abs. 4 EUStA-VO. Nach Art. 33 EUStA-VO ist auch die Befugnis gegeben, Haftbefehle zu beantragen.

F. Grenzüberschreitende Ermittlungen

Müssen grenzüberschreitende Ermittlungen in einem anderen Mitgliedsstaat ausgeführt werden, kann der Delegierte Europäische Staatsanwalt nach Art. 31, 32 EUStA-VO einem Delegierten Europäischen Staatsanwalt eines anderen Mitgliedsstaates Ermittlungen bzw. Ermittlungsmaßnahmen zuweisen. Zugewiesen werden können alle in Art. 30 EUStA-VO festgelegten Maßnahmen. Für die Anordnung und Begründung der Maßnahme ist das Recht des zuweisenden Delegierten Europäischen Staatsanwalts maßgeblich, Art. 31 Abs. 2 EUStA-VO. Die Durchführung der zugewiesenen Maßnahme richtet sich nach dem Recht des Mitgliedsstaates des unterstützenden Delegierten Europäischen Staatsanwaltes, Art. 32 EUStA-VO.

 G. Abschluss der Ermittlungen

Sind die Ermittlungen aus Sicht des Delegierten Europäischen Staatsanwaltes abgeschlossen, erstattet er gem. Art. 35 Abs. 1, 36 Abs. 1 EUStA-VO dem Aufsicht führenden Europäischen Staatsanwalt in Luxemburg Bericht mitsamt einem Beschlussentwurf für das weitere Vorgehen (z.B. Strafverfolgung vor einem nationalen Gericht, Einstellung des Verfahrens, Anklageerhebung). Hierbei ist auch eine Einstellung aus Opportunitätsgründen (etwa nach § 153a Abs. 1 StPO) möglich. Dieser leitet den Vorgang sodann an die (zuständige) „Ständige Kammer“ (Art. 10 EUStA-VO) der EUStA weiter, die über das weitere Vorgehen entscheidet.

Ist in mehreren Mitgliedsstaaten eine Gerichtsbarkeit eröffnet, muss entschieden werden, in welchem Mitgliedsstaat die Tat angeklagt wird. Nach Art. 36 Abs. 3 S. 1 EUStA-VO beschließt die Kammer grundsätzlich, in dem Mitgliedstaat des betrauten Delegierten Europäischen Staatsanwalts Anklage zu erheben. Die Ständige Kammer kann nach Art. 36 Abs. 3 S. 2 EUStA-VO allerdings auch beschließen, in einem anderen Mitgliedstaat Anklage zu erheben, wenn hinreichende Gründe vorliegen, die dies rechtfertigen, wobei die Kriterien nach Artikel 26 Abs. 4 und 5 EUStA-VO heranzuziehen sind. Auch hier besteht damit ein gewisser Spielraum für die Auswahl des Anklagestaates.

Die Verfahrenseinstellung ist speziell in Art. 39 EUStA-VO geregelt.

H. Verteidigungsmöglichkeiten

Nach Art. 41 Abs. 2 EUStA-VO haben verdächtige oder beschuldigte Personen in einem Strafverfahren der EUStA mindestens die im Unionsrecht, einschließlich der in nationales Recht umgesetzten Richtlinien über die Rechte von verdächtigen und beschuldigten Personen in Strafverfahren, vorgesehenen Verfahrensrechte. Dazu gehören beispielsweise das Recht auf Belehrung oder Unterrichtung und das Recht auf Einsicht in die Verfahrensakte, das Recht auf Zugang zu Rechtsbeistand und das Recht auf Kommunikation mit Dritten und auf Benachrichtigung von Dritten im Falle einer Festnahme und das Recht auf Aussageverweigerung und Unschuldsvermutung.

Des Weiteren haben sie alle Verfahrensrechte, die ihnen das geltende nationale Recht zuerkennt, einschließlich der Möglichkeit, Beweismittel beizubringen, zu beantragen, dass sachverständige Personen bestellt bzw. vernommen und Zeugen gehört werden, und die EUStA aufzufordern, derartige Maßnahmen im Namen der Verteidigung zu erwirken, Art. 41 Abs. 3 EUStA-VO.

I. Fazit und Ausblick

Abzuwarten bleibt, ob sich durch die verstärkte Zusammenarbeit der teilnehmenden Mitgliedsstaaten im Bereich der Strafverfolgung auch der Wunsch nach der Schaffung einer zentralen Strafgerichtsbarkeit oder einem einheitlichen Straf(prozess)recht für Straftaten zu Lasten der Union ergeben könnte. Derzeit dürfte dies allerdings noch in weiter Ferne liegen.

Sollte sich die EUStA jedoch als wirksames Mittel gegen Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union entwickeln, erscheint es nicht fernliegend, dass deren Zuständigkeitsbereich künftig auch auf weitere Bereiche der Kriminalität erweitert werden könnte. Auch im Bereich der Wirtschaftskriminalität dürfte eine solche Zusammenarbeit mit Blick auf die zunehmende Internationalisierung bestimmter inkriminierter Vorgehensweisen nicht ausgeschlossen sein. Art. 86 Abs. 4 AEUV sieht jedenfalls Möglichkeiten für eine Ausdehnung der Befugnisse der Europäischen Staatsanwaltschaft auf die Bekämpfung der schweren Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension vor.